论民营BOT项目与国家审计监督
时间:2008-10-30 16:44:15
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一、民营资本积极参与BOT项目的必然性
中国民营BOT项目与外资建设BOT项目相比有较大的优势，不存在法律适用的问题，不存在外资BOT项目运作中的外汇兑换、担保等等一系列问题，故而法律环境相对优越；其次，民营资本自改革开放以来，尤其是近十年来涌现出数以千计的资金实力雄厚的民营企业，原始资本的大量积累需要寻找风险性较小的投资赢利渠道，基础设施具备稳定的投资回报强烈吸引民营资本的投资，两者形成了强大的相互需求，决定了民营资本积极参与BOT项目的必然性；再次，我国民营企业发展至今，已经完全改变以往个体工商户的不良形象，民营企业已经转变为行业技术领先、经营理念创新、管理团队整齐、员工素养较高的现代企业，与外资企业相比，文化背景差异、中国国情陌生等障碍根本不存在，竞争优势明显。
二、民营BOT项目实践中存在的弊端
民营BOT项目实践至今，一些弊端已经显现出来，甚至导致项目中黑幕重重，政府为此付出更为高昂的代价。
（一）民营投资主体公司法人结构不完善、投资者素养不高
现阶段，资本雄厚的民营企业家素养参差不齐，家族型企业仍然较多，法人治理结构仍不理想，因此对BOT项目的管理和运营带来消极的影响，需要个人自律的职业道德操守难以起到有效的约束，可能对政府管理当局产生较大的回购风险。
（二）合同文本不完善，缺乏风险管理措施
笔者注意到一些BOT项目的合同文本极其简单，区区几页纸何以保证数以亿计的投资风险控制，漫长的合同履约期缺乏法律保障，合同文本往往忽视风险保障措施。
（三）守法意识淡薄，置合同信用不顾
由于我国近几年房地产市场发展迅猛，投资利润率已趋向暴利，BOT项目的投资利润率难以匹敌，民营企业往往借故索要超额回报，置合同约束于不顾，甚至不遵循信用，人为设置回购障碍，投资前拍胸脯式保证消失了，回购时拍桌子耍起无赖。
（四）“草船借箭”现象普遍存在
部分民营企业自有资金投入较少，利用金融监管漏洞和政府基础设施的良好还贷信誉，以项目抵押大量融资，挪用资金到高风险的项目，这样的“草船借箭”现象普遍存在，对政府回购造成项目债务风险激增。
（五）投资效益与决策初衷相背离
现阶段，一些BOT投资模式的衍生模式，如BT、TOT广泛采用，但是这些模式并未实现BOT投资模式的优越性，化解政府融资和建设压力的作用没有体现，反而造成投资成本激增，投资效益与决策初衷相背离。
（六）缺乏监管制度，培植营私腐败的温床
BOT项目的全过程大部分阶段控制权掌握于民营投资主体，项目管理、建筑承包、质量安全等环节形成利益共同体，过程中如审计监督等有效监管机制的缺位，孕育了培植营私腐败的温床，其结果可想而知。
三、对民营BOT项目实施审计监督的重要意义和作用
在固定资产投资发展和体制改革领域，国家审计监督发挥了显著的作用，体现在：一是揭露并查处了建设工程领域的商业贿赂、维护了建筑市场的经济秩序；二是促进了政府建设项目的投资节约、减少建设资金的损失浪费；三是推进了政府建设项目风险约束机制和监督机制的建立和完善；四是促进了政府建设项目投资效益的进一步提高。我国民营BOT项目历经多年实践和发展，取得一定的成效，但投融资制度设计、建设项目管理等方面仍然与市场经济体制飞速发展的现状不平衡，民营资本追求利润最大化的趋利性特征较为明显。BOT项目建设运营周期长达几年甚至十数年之久，漫长的建设回购过程中需要监督其规范有效地履行合同，防止政府和社会公众利益受到不法侵害，同时也有利于保障社会公众的知情权，便于接受社会舆论的监督。对民营BOT项目实施审计监督的作用具体体现在：
（一）事前审计，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性
事前审计，对BOT投资项目的前期调查研究进行核实，检查可行性研究的充分性和完整性，分析政府投资的风险，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性，防止“拍脑袋决策”现象的产生。
（二）事中审计，提高执行中监督建设运营的有效性
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